Concessão de Uso de Áreas nos Aeroportos Brasileiros: Uma análise do Terminal de Aviação Geral do Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE

Resumo

O presente trabalho científico tem como desígnio principal a análise, sob o aspecto jurídico, da política de concessão de uso de áreas nos aeroportos brasileiros, desenvolvida pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO), com o estudo de caso específico acerca do Terminal de Aviação Geral (TAG) do Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE. Nos termos da Lei 7.565, de 19 de dezembro de 1986, norma instituidora do Código Brasileiro de Aeronáutica, as áreas aeroportuárias destinadas à instalações de despacho, escritório, oficina e depósito, ou para abrigo, reparação e abastecimento de aeronaves de empresas dos serviços aéreos públicos devem ser concedidas através de dispensa do regime de concorrência pública. Todavia, esta sistemática foi alterada pela Lei 12.833, de 20 de junho de 2013, que inseriu o artigo 6º-A à Lei 5.862, de 12 de dezembro de 1972 – norma instituidora da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO), para instituir o regime licitatório simplificado para a concessão de áreas aeroportuárias. Fato é, todavia, que esta alteração normativa acabou por levar à INFRAERO a entender pela remoção de todos os concessionários de áreas dos aeroportos brasileiros, com o intuito de realizar novo procedimento licitatório, nos termos da nova Lei. Este cenário tomou lugar inclusive em terminais onde a demanda por áreas era muito menor do que a oferta das mesmas, como, a título de exemplo, no TAG do aeródromo alencarino, causando ao mercado da aviação civil uma significativa insegurança jurídica.

Introdução

As bases normativas para a administração da infraestrutura aeronáutica brasileira, especialmente no que tange à concessão de áreas para a exploração da atividade da aviação civil, surgiu com a promulgação da Lei 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que instituiu o chamado Código Brasileiro de Aeronáutica. Em sua inteligência, a norma supracitada traz a previsão fundamental acerca da dispensa do regime de concorrência pública para a utilização de áreas aeroportuárias, in verbis:

Art. 40. Dispensa-se do regime de concorrência pública a utilização de áreas aeroportuárias pelos concessionários ou permissionários dos serviços aéreos públicos, para suas instalações de despacho, escritório, oficina e depósito, ou para abrigo, reparação e abastecimento de aeronaves.

Entretanto, a sistemática prevista no Código Brasileiro de Aeronáutica, que sempre fora plenamente aplicada, foi alterada pela Lei 12.833, de 20 de junho de 2013, que inseriu o artigo 6º-A à Lei 5.862, de 12 de dezembro de 1972 – norma instituidora da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO), senão vejamos:

Art. 6º-A. A contratação de bens e serviços pela Infraero e suas controladas, a exemplo dos procedimentos facultados à Petrobras no art. 67 da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, bem como as permissões e concessões de uso de áreas, instalações e equipamentos aeroportuários observarão procedimento licitatório simplificado, a ser definido em decreto do Presidente da República. (Incluído pela Lei 12.833, de 20 de junho de 2013)

O dispositivo supra reproduzido culminou com a imediata mudança de postura da INFRAERO no que tange à concessão de áreas nos aeroportos brasileiros. Os principais afetados foram as empresas atuantes no serviço aéreo não regular que eram concessionárias do uso de tais áreas, concessão esta adquirida pelo processo de dispensa de licitação. Os operadores aéreos, inconformados com este novo sistema que fora implantado, recusaram-se à entrega das áreas objeto de concessão, resultando na propositura, por parte da INFRAERO, de numerosas Ações de Reintegração de Posse no Poder Judiciário.

O fundamento basilar da oposição dos concessionários de áreas aeroportuárias, especificamente no caso do Terminal de Aviação Geral (TAG) do Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE, residia no fato de que tal equipamento encontrava-se em meia capacidade. Assim, ante a sua subutilização, que, de maneira notória, apresentava uma maior oferta de área do que a demanda pelas mesmas, os empresários do setor de aviação civil entendiam pela desnecessidade de remoção das concessionárias para a regularização destas, nos termos da nova legislação.

O debate travado tem total relevância, pois apresenta repercussão direta no mercado da aviação civil, uma vez que para as pequenas empresas do setor, que, em conjunto, possuem uma significativa participação no mercado, a remoção de suas instalações dos terminais aeroportuários, ainda que em caráter temporário, pode ter como principal consequência a completa desativação de suas atividades.

Neste sentido, o presente trabalho científico tem como objetivo geral a análise minuciosa, sob o caráter jurídico, da concessão de uso de áreas nos aeroportos brasileiros, sendo realizado um estudo específico da situação no TAG do Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE. Buscar-se-á identificar, de modo específico, se o procedimento adotada pela INFRAERO, apesar de embasado explicitamente pelas novas alterações insertas na Lei 5.862/72, tem respaldo jurídico, notadamente no que se refere aos princípios gerais pertinentes à Administração Pública.

Metodologia

No que concerne à metodologia, este estudo foi realizado sob fundamentos bibliográficos, mediante argumentos e teorias constantes em trabalhos científicos que abordam direta ou indiretamente o tema em análise. Em se tratando da tipologia, isto é, segundo a utilização dos resultados, este artigo é puro, visto ser realizado com a finalidade de aumentar o conhecimento do pesquisador para uma tomada de posição futura. A abordagem é qualitativa, com vistas a aprofundar e abranger as ações e relações humanas, observando os fenômenos sociais de maneira intensiva. Quanto aos objetivos, a pesquisa é descritiva, buscando descrever fenômenos, descobrir a frequência com que o fato acontece, sua natureza e suas características, e exploratória, procurando aprimorar as ideias por meio de informações sobre o tema em foco.

Resultados e Discussões

Cabe, inicialmente, antes de adentrar ao mérito da questão ora proposta, elucidar uma atecnia evidente no artigo 40 do Código Brasileiro de Aeronáutica. Os serviços aéreos, nos termos da própria legislação, são segmentados entre privados e públicos. No primeiro caso, são enquadradas a aviação desportiva e recreativa, bem como todas aquelas desenvolvidas pelo próprio proprietário da aeronave ou em seu benefício direto. O serviço aéreo público, por sua vez, é desmembrado entre o transporte aéreo regular – qualificado por grandes companhias de aviação, e o transporte aéreo não regular – como, por exemplo, os taxis-aéreos.

Todos estes serviços aéreos devem ser licenciados por meio de atos administrativos, sendo, nos exatos termos do Código Brasileiro de Aeronáutica, o instituto da “concessão” para o serviço aéreo público regular e “autorização” para o serviço aéreo público não regular. Esta distinção se faz cogente pois o artigo 40 da Lei 7.565/86 traz em seu texto, de forma errônea, a dispensa do procedimento licitatório para os “concessionários” ou “permissionários” do serviço aéreo público. Ora, tal assertiva se perfaz como verdadeira atecnia, uma vez que o serviço aéreo público somente comporta a figura dos “concessionários”, que são aqueles regulares, ou dos “autorizatários”, notadamente os não regulares, conforme o artigo 180 da norma em tela. Vejamos:

Art. 180. A exploração de serviços aéreos públicos dependerá sempre da prévia concessão, quando se tratar de transporte aéreo regular, ou de autorização no caso de transporte aéreo não regular ou de serviços especializados.

De tal modo, a figura do “permissionário” do serviço aéreo público, apesar de mencionado em diversas ocasiões no Código Brasileiro de Aeronáutica, não existe. Trata-se, tal como já aludido, de verdadeira atecnia legislativa. Tem-se, portanto, que o artigo 40 do Código Brasileiro de Aeronáutica deve ser interpretado com no sentido de substituir de sua literalidade o termo “permissionários” por “autorizatários”, com vistas a impedir aplicações desvirtuadas da norma. Inclusive, há de se ressaltar, que por não constarem os “autorizatários” no rol de dispensa de licitação do artigo 40 da Lei 7.565/86, a INFRAERO passou a defender a tese de que o serviço aéreo público não-regular, exercido através de “autorização”, não gozava da previsão legal constante em tal dispositivo.

Muitas das vezes, o entendimento era de que a dispensa do processo licitatório dava-se, somente, ao serviço aéreo regular e aos chamados serviços auxiliares, quais sejam, ainda nos termos da norma supra, as agências de carga aérea, os serviços de rampa ou de pista nos aeroportos e os relativos à hotelaria nos aeroportos, bem como os demais serviços conexos à navegação aérea ou à infraestrutura aeronáutica, que também são submetidos à “concessão”. Esta inteligência, apesar de negada durante décadas, passou ser oportunamente aplicada, fundamentando as Ações de Reintegração de Posse em desfavor das empresas do serviço aéreo não-regular nos terminais aeroportuários em todo o país.

A bem da verdade, tais demandas judiciais enfrentaram fortes argumentos, além da precária e oportuna má interpretação do artigo 40 do Código Brasileiro de Aeronáutica. Questionou-se, também, que, como bem previsto no novel artigo 6º-A da Lei 5.862, de 12 de dezembro de 1972, o procedimento licitatório simplificado ainda se submeteria à definição por Decreto da Presidência da República, o que, até meados do ano de 2014, não havia ocorrido. Ora, se o interesse da INFRAERO era legalizar a situação dos concessionários de uso de áreas aeroportuárias ao novo sistema licitatório, nada mais sensato do que aguardar a regulamentação de tal procedimento por parte da Presidência da República.

O artigo 6º-A da Lei 5.862/72 ainda traz o exemplo do procedimento licitatório simplificado aplicado à PETROBRAS, instituído através da Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997 e regulamentado pelo Decreto 2.745, de 24 de agosto de 1998. Cabe frisar, todavia, que tal modelo de contratação ainda enfrenta grande rejeição por parte do Tribunal de Contas da União (TCU), que já possui vasta jurisprudência no sentido de que as contratações realizadas pela PETROBRAS devem seguir o rito licitatório comum previsto na Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, até a edição da Lei prevista no art. 173, §1º, inciso III, da Constituição Federal (Tribunal de Contas da União, Processo 017.810/2006-5, Segunda Câmara, Relator Raimundo Carreiro.).

O tema encontra-se, atualmente, sob análise do Supremo Tribunal Federal (STF) (Mandado de Segurança 27.845, Relatora Ministra Rosa Weber.) , que, em sede de decisão liminar, entendeu que após a edição da Emenda Constitucional 09/95, que alterou o monopólio estatal do petróleo, a PETROBRAS passou a atuar em livre competição neste mercado, de forma que deve agilizar suas contratações para obter sucesso, permitindo a utilização do procedimento simplificado.

Entretanto, certamente o maior argumento contra a alteração do regime de dispensa de licitação está no fato de que muitos terminais aeroportuários encontram-se com oferta de área muito superior do que a demanda por estas. É o caso, por exemplo, do Terminal de Aviação Geral (TAG) do Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE, uma vez que apenas instalam-se em tal terminal as empresas de aviação civil não-regular, notadamente os táxi-aéreos. Deve-se frisar que tal terminal não se confunde com o novo Terminal de Passageiros do mesmo aeródromo, onde as grandes empresas de aviação regular operam seus vôos. Em 1966, o primeiro terminal de passageiros e o pátio de aeronaves foram construídos ao lado norte da pista de pousos e decolagens, de forma que, com a inauguração, em 1998, de um novo terminal de passageiros no lado sul da pista, o antigo terminal foi convertido em um Terminal de Aviação Geral, onde são operadas aeronaves de pequeno porte.

Sob o aspecto jurídico, deve-se trazer à baila a inteligência de Constituição Federal, que em seu artigo 37, preceituou que a Administração Pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá, dentre outros, ao princípio da moralidade. No caso ora sob análise, a INFRAERO acabou por utiliza-se de meios legais, fundando-se no término do contrato de diversos concessionários de áreas aeroportuárias, para ser reintegrada na posse de destas áreas. Ora, qual seria a motivação/interesse da Administração Pública em remover diversas empresas das áreas onde desenvolvem sua competência, provavelmente condenando-as à paralisação de todas as suas atividades, quando, no mesmo terminal aeroportuário, diversas outras unidades encontram-se em completa inutilização?

Com tais argumentos, aliados ao fato de que o regime licitatório simplificado para as contratações da INFRAERO ainda não havia sido regulamentado pela Presidência da República, a Secretaria de Aviação Civil promulgou a sua Portaria 228, de 27 de novembro de 2013, para dar conclusão ao litígio. Em tal instrumento normativo, a autoridade máxima do setor regulatório aeronáutico nacional trouxe a previsão expressa para o caso concreto. Senão, vejamos:

Art. 3º A INFRAERO, na execução de sua política comercial, seguirá as seguintes diretrizes, aplicáveis à concessão de uso de áreas operacionais:

I- Observar, para a alocação de áreas operacionais, a seguinte ordem de precedência:

a. empresas de serviços aéreos regulares;

b. empresas de serviços aéreos não regulares;

c. empresas prestadoras de serviços auxiliares e de abastecimento de aeronaves; e

d. demais prestadores de serviços necessários à operação de serviços aéreos. (…)

Art. 4º A dispensa de licitação para a utilização de áreas aeroportuárias pelas empresas indicadas nas alíneas b, c e d, do inciso I do art. 3º desta Portaria deverá ficar restrita aos aeroportos onde a demanda por tais áreas não supera a oferta.

A norma supra encerrou os questionamentos referentes à política de concessão de uso de áreas no TAG do Aeroporto Internacional Pinto Martins e culminou com a extinção das ações judiciais de reintegração de posse propostas pela INFRAERO e a manutenção das empresas de taxi aéreo em suas respectivas áreas daquele terminal, seguindo a terem seus contratos de concessão renovados por dispensa de licitação.

Conclusão

Tem-se como conclusão ao estudo ora proposto que a sistemática de contratação prevista no Código Brasileiro de Aeronáutica foi alterada pela Lei 12.833, de 20 de junho de 2013, que inseriu o artigo 6º-A à Lei 5.862, de 12 de dezembro de 1972 – norma instituidora da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO), findando a previsão legal de dispensa de licitação constante naquela norma e instituindo nova sistemática de contratação, notadamente através do regime licitatório simplificado. De tal modo, deverá a Presidência da República, através de ato regulamentador, disciplinar como será dado o novo modelo de contratação da INFRAERO.

Todavia, a Secretaria de Aviação Civil (SAC), órgão de status ministerial, trouxe, através de sua Portaria 228, de 27 de novembro de 2013, a previsão expressa no sentido de ser permitida a utilização do regime de dispensa de licitação nas áreas aeroportuárias pelas empresas do serviço aéreo não regular, empresas de serviços auxiliares e de abastecimento de aeronaves e todos os demais prestadores de serviços necessários à operação de serviços aéreos.

No caso específico do Terminal de Aviação Geral (TAG) do Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE, apesar da significativa instabilidade movida no setor com a edição do artigo 6º-A à Lei 5.862/72, principalmente pela conduta questionável da INFRAERO, que propôs diversas ações possessórias no âmbito do Poder Judiciário Federal que ameaçaram a atividade das empresas de taxi aéreo, a situação acabou por ser normalizada com a regulamentação das concessões de áreas aeroportuárias por parte da SAC, quando há maior oferta de áreas em face da demanda.

Referências

BRASIL. Lei 7.565, de 19 de dezembro de 1986. Dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm. Acesso em 14 jul. 2014.

________. Lei 5.862, de 12 de dezembro de 1972. Autoriza o Poder Executivo a constituir a empresa pública denominada Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO, e dá outras providências. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1970-1979/L5862.htm. Acesso em 14 jul. 2014.

SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL. Portaria 228, de 27 de novembro de 2013. Estabelece diretrizes para o aperfeiçoamento das regras de alocação de áreas nos aeroportos, bem como para a elaboração da política comercial da Infraero. Disponível em http://www.aviacaocivil.gov.br/acesso-a-informacao/arquivos-pdf/porta ria-no-228-de-27-nov-2013.pdf. Acesso em 14 jul. 2014.

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